从郡县制到无县化：中国2000多年的城市治理逻辑变迁

据媒体报道统计，中国有越来越多的城市不再下辖县或县级市，而只有市辖区。在4个直辖市中，北京、上海、天津都没有县了，仅有重庆保留了县。与此同时，广州、深圳、武汉、南京、东莞、佛山等城市也实现了“无县化”。

**“无县化”背后的动机和逻辑**

2020年，北京市两次调整行政区划，通过撤县设区实现“无县化”，成为中国第一个步入“无县时代”的直辖市。“无县化”是城市化过程中值得高度关注的现象，只有理解其背后的动机和逻辑，才能更好地理解中国城市化的进程和未来。

中国自秦朝以来采取的是郡县制，县是承上启下关键的一级行政级别。“皇权不下县”，县是国家与社会关系的重要枢纽。无论是地级市还是乡镇，都是郡县制以后才设立的。因此，对于国家治理而言，县的数量减少是一个值得关注的现象。

国家统计局的数据显示，中国县级区划数在过去20年发生了微妙的变化。县级行政区划单位的总数变化不大，从2000年的2861个略减到2020年的2846个。但是，县从2000年的1503个减少到2020年的1323个，共减少180个；县级市从2000年的400个减少到2020年的387个，共减少13个；市辖区的数量从2000年的787个增长到2020年的965个，共增加178个；自治县、旗、自治旗、林区、特区等的数量变化不大。

由此可见，过去20年增加的市辖区，几乎相当于同期减少的县，意味着近200个县在过去20年转为市辖区。虽然县仍然是县级区划中最大的一类，但是其比例从2000年的53%下降为46%，而市辖区的比例则从28%增加为34%。

▲图1 县级区划数的变化情况（2000-2020年）

资料来源：国家统计局。其他包括旗、自治旗、林区、特区等

县政府是一级独立政府，而区政府则是市政府的派出机构，无论是在独立性还是在自治权方面都远逊于县。因此，虽然地级以上城市下辖县，但是县域管理却相对独立，在区域规划和产业发展方面有较强的议价权。

城市下辖县，往往为了城市利益而倾向于对县进行“盘剥”。比如，自上而下的财政转移支付可能遭遇“雁过拔毛”，而城市在分配资源时也优先考虑市辖区。2000年以来中国各地纷纷试点“省直管县”，很重要的诱因就是为了避免“市刮县”的问题。

一些省份将经济大县和产粮大县列为省直管县改革的试点地区，通过省政府直接管理县级财政、经济乃至人事，来减少市级政府的干预。浙江省推行“扩权强县”，也是期望赋予县级政府更大的经济管理自治权，做大做强县域经济。

但是，近些年来省直管县改革的步伐缓慢，这同省政府鞭长莫及而难以管辖县政府有很大关系，也同地级以上城市控制和吸纳县的冲动不无关系。

在行政区划调整方面，同省直管县改革并行的是撤县设区和撤市设区，即将地级以上城市周边的县或县级市变更为市辖区，从而实现市域范围的扩大。为什么这么多城市要“无县化”，这对各个城市有何好处？

**撤县设区增强城市整体竞争力**

城区和县之间的行政边界，人为割裂了二者之间的地理联系，不利于城市的统筹协调和利益共享。之所以许多城市通过撤县设区来推动城市融合发展，也同单纯依靠行政手段进行政府间协调，缺乏其他行之有效的统筹协调机制有关。

撤县设区使城市对被撤并的县有了更强的统筹协调力度，使其能够打破市县边界而推动区域融合发展和利益共享。有学者发现，撤县设区催生了越来越多的“无辖县城市”，这有力推动了区域一体化并拉升了城市的首位度，对于增强城市整体竞争力有很大作用。

撤县设区以后，被撤并县的土地、人口、企业、财政等方面的指标都整体划为城市的。这使城市在争取各类政策和资源时有更大的空间。比如，修建地铁要求城市达到一定的人口基数，而撤县设区则是快速增加城镇人口的便捷途径。

对撤县设区的研究显示，这项改革有利于城镇人口集聚，而这主要是通过区域市场融合和城市集聚效应实现的。撤县设区打破了城市与县之间的行政边界，使城市经济趋于一体化，有利于带动人口集聚和消费增长。对广东省的研究显示，撤县设区增加了地方政府的财政收入和固定资产投资，有力推动了第二和第三产业的发展，并通过刺激就业和消费而对经济发展有积极作用。

中国城市化的典型表现就是大城市化，即城市只有通过做大才能做强，只有成为区域中心城市才能实现快速城市化。有研究显示，撤县设区将处于外围和相对独立的县域经济融入中心城区，实现了城市一体化融合。但是，各类生产要素从外围向中心流动的同时，也在一定程度上弱化了撤县设区的辖区经济。

**中国或将进入“无县时代”**

相关研究表明，撤县设区也在很大程度上提升了被撤并县的公共服务水平，特别是基础教育服务水平大幅提升。

但是，也有研究显示撤县设区导致的经济增长是虚幻的，短期拉升的经济增长在长期则陷入低迷。之所以撤县设区在短期能够带动经济增长，主要是由于地方政府通过经营土地而带来的粗放型增长。这固然增加了企业投资和就业，但是却导致资源错配和生产率降低。

与此同时，撤县设区并非万灵药，也并不适合所有城市。撤县设区是加快城镇化和区域一体化的手段而不是目的，不能本末倒置，将其视为各个城市都要追求的一种政策手段。

比如，广东省的撤县设区改革在珠三角地区的经济拉动效果最好，而在非珠三角地区的作用并不明显。单纯为了空间扩张而进行“摊大饼”式的撤县设区，可能不利于城市“消化”被撤并的县，甚至使县单纯为城市“输血”。

▲图片来源：新京报网

城市觊觎实力较强的县，期望将这些县纳入麾下，成为“巨无霸”的城市。跻身“百强县”的强县期望保持独立，而实力较弱的县期望融入城市发展。这使撤县设区背后充满着利益博弈和角力，而最终的结果往往是妥协而非最优的选择。

在市强县弱的情况下，地级以上城市能够较好地融合被撤并的县，并带动这些县的城镇化进程和经济发展。但是，如果地级以上城市和县的经济体量相当，甚至是市弱县强而谁都不服谁，那么试图通过“蛇吞象”的方式来做大城市，就可能导致撤县设区的矛盾和内耗。

由此可见，如果城市缺乏足够的区域辐射力，即便成功实现了撤县设区，也无法真正带动被撤并的县。

此外，一些在产业布局、区域规划等方面有特色的县和县级市，会在撤县设区后失去地方特色，而这也是城市应予充分考量的问题。因此，保留一些县并将其调整为县级市，也是在城镇化进程中加快错位发展和推进特色发展的重要举措。

从欧美国家近些年来的行政区划调整来看，市县一体化也是值得关注的现象。在城市和县的合并浪潮中，主要诱因是地方财政吃紧，而市县合并可以通过规模经济来降低公共服务成本。打破市县边界也有助于推进区域一体化发展，避免碎片化的辖区影响整体区域规划。与此同时，信息技术革命使地方政府可以用更少的人力管辖更大的区域，而市县合并就成为题中之义。

随着新型城镇化加速推进，可以预见的是会有更多的城市进入“无县时代”。应该认识到的是，无县化不是城市发展的终点，而是其提升城市发展质量的一个阶段。

不是所有城市都应追求无县化，适度保留县和县级市，使城市和县之间错位发展，也是很多地区可以考虑的选项。更为重要的是，无县化的城市要加快带动被撤并县的融合式发展，使其能够真正实现城镇化并融入城市一体化发展之中。

□马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）